О том, что российское законодательство несовершенно и зачастую противоречиво, сегодня знает каждый. Это сложная многоотраслевая конструкция, содержащая множество нестыковок, разночтений, конкурирующих, а иногда и конфликтующих норм.
Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ до сих пор порождает множество юридических коллизий. Нередки и случаи, когда органы, осуществляющие подзаконное правовое регулирование, выходят за пределы своей компетенции и пытаются «подкорректировать» законы.
Казалось бы, значительных противоречий между федеральным и региональным законодательством быть не должно, так как полномочия были разграничены изначально. Как известно, в Конституции России определены три группы предметов ведения:
- исключительное ведение Российской Федерации,
- совместное ведение РФ и субъектов Федерации,
- исключительное ведение субъектов РФ.
Предусмотрен и механизм разрешения правовых коллизий – в случае противоречий федерального и регионального законов, приоритет имеют федеральные законы, законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, в случае же обнаружения такого противоречия действуют федеральные законы. При этом законы субъектов РФ имеют приоритет перед федеральными только в том случае, если они принимаются в рамках предметов исключительного ведения субъектов РФ.
Однако кажущаяся очевидность конституционных положений на практике зачастую порождает проблемы. Их решение вызывает у субъектов РФ затруднения в процессе принятия и исполнения законов. Более того, сами предметы ведения могут менять свою принадлежность.
Основные проблемы здесь связаны с незавершенностью процесса разграничений компетенции между РФ и её субъектами, реализуемого с 2002 года в рамках федеративной реформы. Базовый Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и ряда последующих) разграничил собственные полномочия субъектов РФ и делегированные полномочия.
В соответствии с этим законом, собственные полномочия осуществляются за счет средств бюджетов субъектов РФ и подлежат правовому регулированию с их стороны. Делегированные полномочия, то есть полномочия из сферы ведения РФ и сферы совместного ведения, передаваемые субъектам с федерального уровня, должны исполняться за счёт субвенций федерального бюджета, но их правовое регулирование остаётся в ведении Российской Федерации.
Плата за полномочия
Этот закон мог бы стать результативным в случае приведения в соответствие с его положениями всего массива отраслевых федеральных законов (более 300 актов), но этого сделано не было. Более того, сам Федеральный закон в редакции от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ не предусмотрел обязательного приведения федерального законодательства в соответствие с собственными нормами. В итоге обнаружились серьёзные внутренние противоречия в правовой базе, разграничивающей компетенции: базовый федеральный закон закрепил за субъектами РФ закрытый перечень собственных полномочий, а отраслевые федеральные законы – иные полномочия вне рамок данного перечня. Возникла правовая неопределённость: кто должен осуществлять то или иное полномочие, финансировать его и производить правовое регулирование. На субъекты РФ были возложены полномочия, не предусмотренные данным законом, что стало нарушением действующей схемы разграничений компетенции. Была предпринята попытка урегулировать эту коллизию принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, который внёс изменения в ряд законодательных актов, но в целом она не принесла успеха.
В качестве примера можно привести следующую правовую ситуацию, которая достаточно активно обсуждалась. Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», в соответствии с которым педагогические работники образовательных учреждений в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) в порядке, установленном законодательством РФ, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, был дополнен следующим положением:
«Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации». В результате с 1 января 2005 года ассигнования из федерального бюджета на реализацию данных мер социальной поддержки перестали выделяться, и финансовое бремя по их осуществлению легло на субъекты РФ.
Другой проблемой разграничения компетенции стало недостаточное финансовое обеспечение полномочий субъектов РФ, делегированных им с федерального уровня. Зачастую объемы субвенций утверждались со значительным опозданием, что приводило к неоправданному сокращению трансфертов субъектам Федерации на осуществление переданных полномочий. Нередко федеральные полномочия передавались регионам вообще без соответствующего финансового обеспечения, поскольку средства на их осуществление не были предусмотрены в федеральном бюджете, хотя такая практика была запрещена Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской федерации.
В результате собственная доходная база многих субъектов РФ оказалась недостаточной для выполнения переданных им с федерального уровня полномочий. Практика показала, что за субъектами был закреплен слишком большой объём расходных обязательств, не обеспеченных соответствующим финансированием. Прежде всего, это полномочия по предоставлению льготного жилья и денежной компенсации отдельным категориям граждан, особенно проживающим в сельской местности. Есть и множество других примеров.
Так, с 1 января 2008 года субъектам РФ были делегированы полномочия в следующих сферах:
- осуществление контроля соответствия качества оказываемой медицинской помощи, установленным федеральным стандартом в сфере здравоохранения, а также лицензирование некоторых видов деятельности в области охраны здоровья граждан;
- сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности;
- охрана и использование животного мира.
Однако в федеральном бюджете на 2008 год субвенции были предусмотрены только по одному из перечисленных направлений деятельности – охране и использовании животного мира. В федеральном бюджете на 2009 год к ним добавились субвенции на исполнение полномочий в области охраны здоровья граждан, но средства на сохранение объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, предусмотрены так и не были.
Т. А. Миронова, заместитель начальника отдела финансового анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации отмечает: «За последнее время был принят ряд федеральных законов, не учитывающих требования статьи 83 Бюджетного кодекса о том, что в случае принятия закона, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введения новых видов расходных обязательств, необходимо определять источник и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. В том числе, порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств по соответствующим уровням бюджетной системы Российской Федерации».
В качестве ещё одного примера можно привести ситуацию с принятым в ноябре 2009 года Федеральным законом № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данным законом субъекты РФ и муниципалитеты были наделены новыми расходными полномочиями по вопросам энергоэффективности, по установке приборов учёта. При этом указанные изменения вносятся и в соответствующие статьи базовых Федеральных законов № 184-ФЗ и № 131-ФЗ. Однако передача соответствующих доходных источников принятым законом также не предусматривается.
И такие примеры не единичны. Очевидно, что подобная ситуация способна только усилить разбалансированность расходных полномочий и доходных источников.
Показателен тот факт, что только в прошедшем 2010 году на рассмотрении Комитета Государственной Думы по делам Федерации находилось более полутора тысяч предложений субъектов Федерации, касающихся, главным образом, вопросов соответствия финансовых ресурсов расходным полномочиям.
Для ликвидации таких противоречий необходимо активизировать деятельность по инвентаризации недофинансируемых полномочий, несмотря на то, что это достаточно сложно, так как требуется анализ значительного числа законодательных и подзаконных актов.
Проблемы мотивации и дисбаланс регионов
Система, при которой регионы не имеют возможности реализовывать свои полномочия и обязательства перед гражданами в полном объёме из-за недостатка финансовых средств, приводила и приводит не только к юридическим коллизиям. Из-за неё не создаются стимулы для наращивания доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований (как за счёт улучшения администрирования, так и за счёт создания благоприятных правовых и экономических условий для формирования и развития предпринимательской среды).
Основную часть бюджетных ресурсов, которыми располагают региональные органы власти, они вынуждены направлять на обеспечение обязательств государства и муниципальных образований в социальной сфере. Недостаток бюджета не позволяет субъектам РФ планировать и осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на развитие экономики региона.
Немногочисленными инструментами, остающимися в арсенале региональных властей, являются ограниченные возможности предоставления налоговых преференций и нормативно-правового стимулирования экономической деятельности. В таких условиях закреплённая на федеральном уровне практика планирования и осуществления федеральным центром инвестиционных проектов является почти единственным механизмом стимулирования экономических процессов, а также повышения налогового потенциала регионов и муниципалитетов.
По мнению большинства экономистов и экспертов, используемые в прошлом и сейчас критерии выделения трансфертов регионам из федерального бюджета не только не создают стимулов для увеличения доходной базы региональных бюджетов, но и не отражают действительного социально-экономического состояния и потребностей субъектов РФ.
О наличии очевидного дисбаланса бюджетной системы свидетельствуют результаты сопоставления показателей исполнения консолидированных бюджетов некоторых субъектов РФ, например, в 2008 году. Так, по данным Счётной палаты РФ, бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа и города Москвы исполнены с дефицитом, при том, что они входят в число субъектов РФ с наиболее высоким показателем бюджетной обеспеченности (свыше 65 тыс. руб./чел.) В то же время бюджеты таких субъектов РФ, как Республика Башкортостан и Пермский край, с существенно меньшей бюджетной обеспеченностью (менее 30 тыс. руб./чел.) исполнены с профицитом.
Государственная политика межбюджетного регулирования приводит к ещё большей территориальной дифференциации развития субъектов РФ. В целом же межбюджетное регулирование пока не всегда достигает цели, а иногда и вовсе способствует усилению диспропорций регионального развития.
Право первого и границы компетенции
Безусловно, для законодателя субъекта РФ важно избежать вторжения в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Но сделать это получается не всегда. Например, известно, что вопросы гражданско-правового регулирования являются исключительным ведением Российской Федерации, а административно-правового регулирования – предметом совместного ведения. Однако разграничить их зачастую не всегда просто.
Конечно, если в случае судебного рассмотрения суд придёт к выводу о том, что предметом регулирования действующего закона субъекта РФ являются гражданско-правовые отношения, то положения этого регионального закона будут признаны недействующими. Но на практике судебные решения по данной категории дел достаточно противоречивы, что свидетельствует о сложности определения данного предмета регулирования.
Наиболее спорными являются вопросы реализации законодательных полномочий субъектов РФ в такой сфере, как предметы совместного ведения. Конституционное требование соответствия регионального законодательства федеральному предполагает последовательность принятия законов: сначала принимается федеральный закон, а затем закон субъекта Федерации. Но до недавнего времени существовало некоторое «запаздывание» федерального законодателя, что порождало необходимость регулирования отношений на региональном уровне.
Сегодня таких отношений становится всё меньше, но они, тем не менее, существуют.
Интересен пример Архангельского областного Собрания депутатов, принявшего несколько лет назад областной закон, вводящий запрет на осуществление таких деяний, как приставание к гражданам с целью попрошайничества и гадания. Отношения, возникающие в результате подобных действий, ранее не получили своего правового оформления на федеральном уровне. Статья 151 Уголовного кодекса РФ не могла и не может считаться оказывающей влияние на данное деяние, так как затрагивает исключительно вовлечение несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий, в том числе бродяжничество или попрошайничество. Соответственно, была возможность урегулирования данной проблемы законом субъекта РФ.
Таким образом, разрешение подобных и иных проблем с использованием механизма опережающего правового регулирования возможно и в ряде случаев осуществлялось. Законодательно установленные процедуры позволяют субъектам РФ принимать законы раньше, чем приняты аналогичные федеральные нормативные акты, если они входят в пределы их компетенции. Институт опережающего правового регулирования стал достаточно эффективным средством восполнения правовых пробелов, касающихся предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. В связи с большей урегулированностью правового поля сегодня актуальность данного инструмента постепенно снижается.
***
Подводя итог сказанному, нельзя не отметить, что за прошедшие годы значительное число противоречий между законами РФ и субъектов Федерации было успешно разрешено. Действует система мониторинга законодательства и правоприменительной практики как на федеральном, так и региональном уровнях..
Тем не менее, результаты мониторинга законодательного процесса и процедур участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе показывают наличие ряда системных недостатков. В их числе большое количество подзаконных нормативных актов в области законодательного процесса; недостаточное правовое регулирование механизма учёта мнения субъектов РФ при рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; нормативная неурегулированность законодательной процедуры рассмотрения и принятия консолидированных законодательных инициатив.
Для устранения этих недостатков субъекты РФ предлагают меры по совершенствованию законодательства. Например, нормативно зафиксировать сроки реализации субъектами РФ права законодательной инициативы, установить на федеральном уровне гарантии учёта позиции субъектов РФ по законодательным инициативам в Госдуме, законодательно закрепить процедуру разрешения разногласий по рассматриваемым проектам федеральных законов, а также зафиксировать и увеличить сроки согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Одновременно регионы выступают с инициативой принятия Федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».
Реализация названных предложений позволит ещё более упорядочить процесс законотворчества с тем, чтобы все стадии – от разработки законодательной инициативы до прохождения проекта закона – получили свой законодательно закреплённый алгоритм. Такая система должна включать непрерывную комплексную экспертизу, то есть осуществление качественного правового мониторинга на всех этапах законотворчества.
Эксперты Совета Федерации РФ в докладе «Совершенствование законодательства – стратегический приоритет государственной политики по формированию нового качества жизни» не случайно отмечают: «Самое главное – нужно научиться предвидеть последствия принятия закона не только в рамках той правовой отрасли, которую он призван регулировать, но и во всей системе жизнедеятельности общества, государства и конкретного человека. Это – наиболее трудное звено российского законотворческого процесса. Зачастую уже в момент одобрения закона Советом Федерации берутся обязательства немедленно готовить поправки к этому закону. «Заплатное законодательство», к сожалению, все еще имеет место, хотя происходят положительные сдвиги в направлении отказа от него».
Дмитрий Васильев
«Региональная Россия», № 9, 2011, с. 48–53