Маятник полномочий

    В новейшей истории современной России маятник взаимоотношений центра и регионов качнулся уже дважды. Для страны, которая по Конституции является федеративным государством с республиканской формой правления, жизненно важно соблюдение баланса интересов и эффективное распределение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также муниципалитетами.

    Тем более, что в государстве, строящем рыночную экономику, полномочия – это не только вопрос политической власти, но и инструмент управления бизнесом, а значит – экономического могущества

    Точка отсчета. «Парад суверенитетов»

    За точку отсчета в истории с перераспределением полномочий центра и регионов России логично принять 6 августа 1990 года, когда Председатель Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин, обращаясь к главам субъектов РСФСР в Уфе, произнес свою знаменитую фразу: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить».

    Де-юре СССР ещё существовал, однако следует помнить, что чуть ранее – 12 июня 1990 года – I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». В ней, хотя и декларировалась решимость создать демократическое правовое государство в составе обновлённого Союза ССР, провозглашался государственный суверенитет РСФСР, а также устанавливалось верховенство Конституции и законов России на всей её территории. При этом действие актов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами республики, приостанавливалось на всей её территории.

    Оценка предложения Бориса Ельцина «брать суверенитета, сколько сможете проглотить» неоднозначна до сих пор. С одной стороны, появлялась реальная угроза распада России, с другой – кажущаяся «мягкость» предложения лишала наиболее радикально настроенных региональных лидеров и политиков главных козырей и поддержки значительной части населения. Действительно, зачем требовать что-то ещё и поддерживать сепаратистов, когда и так можно съесть, сколько проглотим? Тем не менее, первоначально события начали развиваться по худшему сценарию.

    20 июля 1990 года Северо-Осетинская АССР приняла Декларацию о государственном суверенитете, провозгласив себя Северо-Осетинской ССР. А затем с августа по октябрь 1990 года произошёл целый «парад суверенитетов» автономных республик. Уже через три дня после исторического заявления Ельцина декларацию о государственном суверенитете приняла Карельская АССР. 31 августа 1990 года государственный суверенитет провозгласила Татарская АССР, 27 сентября – Удмуртская республика и Якутская-Саха АССР, 7 октября – Чукотский автономный округ, Адыгейская АО и Бурятская АССР, 11 октября – Башкирская АССР и Коми АССР. До конца октября о своём государственном суверенитете также объявили Калмыцкая, Марийская и Чувашская АССР, Ямало-Ненецкий и Горно-Алтайский автономные округа, Иркутский регион и ряд других.

    Несмотря на то, что в большинстве случаев вопрос о полной государственной независимости и выходе из состава РСФСР не ставился, угроза дезинтеграции и потери управляемости выглядела вполне реальной. Названные субъекты предлагали регулировать отношения с федеральным центром путём заключения договоров, стараясь добиться в этом процессе максимальных преференций. Ни к чему хорошему эти попытки «тянуть одеяло на себя» привести не могли.

    После распада СССР ситуация ещё более ухудшилась. Так, в Чечне не признавали суверенитет России на её территории, а в Татарстане собрались вводить собственную валюту и отказались платить налоги в федеральный бюджет.

    Процесс дезинтеграции удалось приостановить, лишь убедив глав регионов подписать обновлённый Федеративный договор. Такой договор был подписан 31 марта 1992 года всеми субъектами Российской Федерации, за исключением Татарстана и Чечни.

    На перепутье

    Частично политическим, юридическим и идеологическим инструментом регулирования взаимоотношений центра и регионов стала Конституция России, принятая на всенародном голосовании 25 декабря 1993 года. В сложнейшей ситуации политического и экономического кризиса она объективно способствовала некоторой стабилизации обстановки. Важнейшими в данном ключе стали статьи 4 и 15 Конституции РФ. Статья 4 установила, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. При этом была предусмотрена возможность заключения договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. А статья 15 недвусмысленно закрепила норму, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России.

    К этому времени уже стало понятно, что в суверенном государстве трудно допустить другие суверенные образования. И Конституционный суд России вскоре констатировал правовую невозможность и незаконность «двухъярусного суверенитета» Российской Федерации и её субъектов. А затем содержавшиеся ранее в конституциях ряда республик в составе России положения, указывающие на их суверенитет, были практически повсеместно удалены.

    Но, формально сохранив политическую иерархию, грамотно оформленную Основным законом, фактически центр передал региональным властям неограниченную экономическую власть на несколько лет. Это позволило аккумулировать достаточно существенные активы в руках групп, управляющих некоторыми регионами, что не замедлило сказаться на росте политических амбиций, «автономизации» этих регионов вплоть до полной потери управляемости. Средства, выделяемые из федерального бюджета, исчезали в неизвестном направлении, найти виновных было невозможно. Казалось, что в очередной раз государственная система новой России столкнулась с нерешаемой проблемой.

    Сложившуюся тогда ситуацию сатирически зло, но правдиво охарактеризовал сюжет из программы «Куклы» тех лет. В нём кукла Ельцина, кивая в сторону куклы Коржакова, выговаривала: «Раньше, панимаишь, в Кремле кулаком по столу стукнул – так на Курилах землетрясение. А сейчас, стучи – не стучи, разве что вот этот топтун и услышит».

    Попытки федеральной власти остановить процессы дезинтеграции предпринимались и в дальнейшем. Зачастую неуклюжие и непоследовательные. Высшей точкой напряжения стала первая чеченская кампания в 1994 – 96 годах, проведённая под лозунгом восстановления конституционного порядка с целью взять под контроль территорию Чечни, на которой в 1991 году была провозглашена непризнанная Чеченская Республика Ичкерия. Этот кризис был порождён множеством причин, но в его основе также находился вопрос о разграничении полномочий между центром и регионами.

    Несмотря на целый ряд ошибок и очевидную непоследовательность в достижении цели, объективно кампания способствовала укреплению российской государственности, так как наглядно продемонстрировала, что федеральная власть готова обеспечить сохранение территориальной целостности страны с использованием самых жёстких методов, включая силовые.

    Постепенно возникло понимание того факта, что борьба с правовым нигилизмом и сепаратизмом, а также уверенное строительство успешного федеративного государства невозможны без достижения общего понимания целей, чёткой формулировки правил игры, концептуальной разработки основополагающих принципов политики взаимодействия центра и регионов, в первую очередь, принципа равенства субъектов Федерации.

    Результатом этого понимания стало принятие 15 июня 1996 года «Концепции государственной национальной политики РФ». В ней чётко констатировалось: «Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав».

    При этом отмечалось, что «оптимизация федеративных отношений не преследует цель «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краёв и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал».

    Концепция заложила базу для дальнейшего развития федеративных отношений, стала своего рода ориентиром, несмотря на то, что ряд её положений носил чисто декларативный характер и в силу объективных причин не мог быть реализован сразу. В частности, было сказано о необходимости совершенствования экономического механизма федеративных отношений, в том числе бюджетной системы и системы налогообложения. Однако до создания действительно эффективной системы таких экономических взаимоотношений было ещё далеко. Более того, можно сказать, что во многом этот вопрос не решён до сих пор.

    В целом эпоху 1990-х в нашей стране трудно охарактеризовать иначе, как время децентрализации, частичного безвластия и несбалансированной, иногда чрезмерной раздачи полномочий.

    Всегда интересен взгляд на проблему со стороны. Вот как характеризует ситуацию в России в эти годы американский политолог Дж. Пол Гуд в исследовании по гранту The International Research & Exchanges Board «Россия при Путине: укрупнение регионов»: «Региональная политика Кремля в 1990-е годы проводилась под знаком «парада суверенитетов». В стране царило унылое осознание того, что политические и экономические перемены настолько ослабили возможности государства, что угроза распада России стала осязаемой: в провинции Кремль лишился тех союзников и ресурсов, которые были необходимы для обеспечения соответствия между федеральным законом и административными указами. При Борисе Ельцине, пожертвовавшем контролем ради сохранения единства российских территорий и политической стабильности на местах, взаимодействие между центром и регионами характеризовалось тем, что некоторые назвали бы «потаканием»: взяточничеством и использованием компромата против отдельных региональных лидеров. При Владимире Путине федерация, казавшаяся хрупкой и структурировавшаяся по типу «распыления власти», за короткий срок превратилась в необычайно сильное централизованное государство».

    Централизация. «Время собирать камни»

    Существенным шагом на пути к централизации и укреплению вертикали власти в России стало создание в мае 2000 года семи федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента, одной из основных задач которых стала организация контроля исполнения в округе решений федеральных органов государственной власти.

    Сначала система федеральных округов, как навязанная сверху, была настороженно воспринята региональными элитами. Но уже к 2002 году этот институт был относительно успешно встроен в отношения между центром и регионами, заняв своеобразное промежуточное положение. Были сглажены противоречия с региональным уровнем власти, что привело и к значительному снижению противоречий между уровнем субъектов Федерации и уровнем федеральных округов. Одновременно более рутинными и понятными стали процедуры централизованного контроля через систему федеральных округов и полпредов Президента, они перестали восприниматься на местах как раздражающий фактор.

    Важным условием успешной реализации проекта федеральных округов стало то, что полномочные представители не получили финансовых полномочий. Благодаря этому была предотвращена потенциальная возможность новых конфликтов, а основной экономической функцией федеральных округов стала стратегическая координация регионального развития, инвестиционной деятельности и межрегиональных связей.

    Ещё одним действенным методом укрепления властной вертикали и централизации стал процесс укрупнения регионов. Идея совершенствования субъектного состава Российской Федерации сама по себе не нова. Она начинает активно обсуждаться каждый раз, когда возникают предпосылки для реформирования федеративной структуры государства.

    Теоретически процесс укрупнения вполне закономерен, поскольку дотационные депрессивные регионы объединяются с экономически более развитыми, при этом появляется возможность оптимизации управления и консолидации ресурсов, в том числе трудовых.

    На практике же он сталкивается с рядом проблем. Практически ни в одном субъекте Федерации элита не заинтересована в потере такого статуса, поскольку он предоставляет возможности прямых отношений с центром, в том числе бюджетных и получения дополнительных ресурсов. Многие субъекты не хотят терять так называемую национально-территориальную или региональную идентичность.

    Например, в Костромской области крайне негативно отнеслись к идее объединения с Ярославской, это было воспринято чуть ли ни как унижение историко-культурной идентичности Костромы. С резким непринятием предложения по объединению с Новгородской областью отнеслись и представители Псковской области. И это далеко не единичные случаи.

    Тем не менее, после удачного эксперимента – референдума по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в декабре 2003 года («за» высказались 84% проголосовавших в области и 89% в округе из принявших участие в референдуме 63% имеющих право голоса в обоих регионах), был создан Пермский край и запущен юридический процесс по объединению ряда других субъектов федерации.

    По результатам референдумов 1 декабря 2007 года к Красноярскому краю присоединились Таймырский и Эвенкий АО, 1 июля 2007 года вступило в силу объединение Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край, 1 января 2008 года Усть-Ордынский Бурятский АО присоединился к Иркутской области, а 1 марта 2008 года вступило в силу объединение Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край. Таким образом, количество субъектов федерации сократилось с 89 до 83.

    Многие эксперты и политики считают, что и это число слишком велико, в связи с чем количество субъектов следует ещё более сократить – в разы. Обсуждаются перспективы дальнейших объединений, например, Архангельской области и Ненецкого АО, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, создания Уральской республики из Свердловской, Челябинской и Курганской областей.

    Сама идея укрупнения регионов имеет как убеждённых сторонников, так и непримиримых критиков. Критики уверены, что произошедшие объединения не оказали существенного влияния на управляемость страной, зато продолжение такой политики может привести к конфликтам – от экологических до этнических. Активно продвигается идея о том, что неравномерность развития регионов – это объективный закон, и процесс территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними различия в уровне жизни.

    Сторонники укрупнения доказывают, что на практике ситуация складывается по-иному. И, например, автономные округа, вошедшие в состав Красноярского края, от этого только выиграли. Аналогичным образом и Корякский автономный округ, бывший ранее глубоко дотационным и не имевший перспектив развития, после объединения с Камчатской областью в Камчатский край стал более востребован для развития бизнеса и экономики. Никаких конфликтов же при этом не наблюдалось. Опыт уже произведённых территориальных слияний также свидетельствует, что если в одном регионе есть ресурсная база, а в соседнем – трудовые ресурсы, достаточные для её освоения, то объединение таких регионов вполне целесообразно.

    Эффективным инструментом перестройки отношений центра и регионов стала отмена прямых выборов глав субъектов Федерации в 2004 году. Противники данного решения выступили с его чрезвычайно жёсткой критикой. В первую очередь они выдвигали обвинения в антидемократичности и сулились трагические последствия (вплоть до угрозы распада России). Власть в лице замглавы администрации Президента Владислава Суркова объясняла, что новый порядок избрания губернаторов увеличит «запас прочности нашей политической системы». К тому же ни для кого не секрет, что при прямых выборах глав субъектов зачастую происходила не конкуренция идей, а конкуренция денег и грязных технологий.

    Поначалу многие влиятельные региональные лидеры, возглавлявшие субъекты Федерации с 1990-х годов, сохранили свои должности. Масштабная кадровая ротация, существенно изменившая взаимоотношения между центром и регионами началась после избрания Президентом Российской Федерации Дмитрия Медведева. С 2008 года Дмитрий Медведев назначил руководителей 62 субъектов федерации, в том числе 38 новых губернаторов. Со своих мест были удалены практически все «политические тяжеловесы» прежних времён.

    В поисках новой модели. От налогового федерализма к бюджетному

    На фоне внутриполитических и административно-управленческих достижений федеральной власти, успехи экономической модели взаимоотношений центра и регионов выглядят гораздо более блёкло. Налицо недовольство регионов порядком распределения налоговых доходов бюджета. А это, по сути, ключевой вопрос в распределении полномочий.

    В последние годы государство активно проводило политику налогового федерализма, в соответствии с которой наиболее собираемые налоги отправлялись в центр, и региональные власти вынуждены были обращаться к нему за помощью в связи с дефицитом своих бюджетов.

    В ведение регионов, как правило, передавались наиболее труднособираемые налоги и сборы, которых не всегда хватало на финансирование социальной сферы, содержание дорог и ЖКХ. При этом многие эксперты и аналитики отмечают и общую тенденцию экономического наступления на полномочия регионов, которые за последние годы были существенно урезаны, что привело к централизации компетенций в очень многих сферах. Такие тенденции получили своё развитие в Бюджетном, Водном, Лесном кодексах РФ, федеральным законодательством были сокращены полномочия субъектов в области недропользования.

    Сложившаяся ситуация сегодня во многом не устраивает не только регионы, но и представителей федерального центра. Так, первый заместитель председателя ЦБ РФ Алексей Улюкаев, выступая 16 сентября 2011 года на деловом завтраке «Российские регионы: модернизация или маргинализация? Формула успеха» в рамках Х Международного инвестиционного форума в Сочи, отметил, что «действующая система взаимодействия федеральной власти и регионов тормозит рост ВВП».

    А новый спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко в интервью программе Первого канала «Воскресное время» 25 сентября пошла ещё дальше, высказавшись за перераспределение полномочий между федеральными министерствами и регионами. «Я считаю, что сегодня избыточные полномочия у целого ряда министерств и ведомств, сегодня в регионах очень большое количество представительств федеральных министерств и ведомств, которые просто иногда связывают органы исполнительной, законодательной власти, – сказала Матвиенко. – Надо сделать реформу, подготовить её, проанализировать разные уровни власти и принять такое решение, которое позволило бы регионам эффективно управлять социально-экономическим развитием и нести за это ответственность. Вот это на сегодня, наверное, первоочередная задача».

    В этой связи всё большее внимание в последнее время привлекает идея адаптированного под существующие реалии бюджетного федерализма. То есть такого устройства бюджетной системы РФ, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплённых за ним бюджетных полномочий. Основные принципы бюджетного федерализма, в числе которых равноправие всех субъектов Федерации в финансовых отношениях с центром, разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами, а также самостоятельность бюджетов различных уровней, сегодня выглядят наиболее привлекательными для всех.

    Для Российской Федерации с её федеративным характером государственного устройства, реализация на практике усовершенствованной модели бюджетного федерализма, возможно, станет лучшим решением на пути достижения баланса полномочий центра и регионов.

    Вопрос лишь в том, какие налоги и в каких пропорциях делить.

    Дмитрий Васильев

    «Региональная Россия», № 9, 2011, с. 24–33

    Добавить комментарий

    Защитный код
    Обновить

    РАЗМЕЩЕНИЕ БАННЕРОВ

    | Для лиц старше 16 лет

    -

    © Дмитрий Васильев 2016

    Шеф-редактор Ольга Васильева

    Использование, копирование, цитирование и размещение материалов портала разрешается при условии указания ссылки на сайт

    DMVV.RU ★ РОССИЯ И МИР ★

    Яндекс.Метрика
    Индекс цитирования